El Tribunal de Cuentas cuestiona al actual modelo de planificación de la actividad inversora del sistema portuario estatal

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Las Autoridades Portuarias tienen reconocido el principio de autonomía de gestión y, con ello, una amplia independencia en la fijación de su estrategia. 

El incremento de las inversiones en infraestructura portuaria no ha estado acompañado de un aumento de la actividad concesional, lo que ha conducido a una disminución del grado de ocupación del sistema portuario estatal pasando del 74,86%, de 2008, al 61,11% de 2015.

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El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de fiscalización de la gestión de la ocupación y aprovechamiento del dominio público del sistema portuario estatal, ejercicios 2014 y 2015”.


Se trata de una fiscalización que abarca al conjunto del sistema portuario de titularidad estatal, compuesto por 28 Autoridades Portuarias (AAPP), y que tiene entre sus principales objetivos los siguientes: verificar que se cumpla la normativa reguladora de la gestión del dominio público, fundamentalmente, en lo referente al otorgamiento de las concesiones y autorizaciones, así como a la gestión de las tasas de ocupación y de actividad del dominio público; comprobar que la gestión de las concesiones y autorizaciones se adecua a los principios de eficacia, eficiencia y economía; valorar los sistemas y procedimientos de gestión aplicados por las autoridades portuarias en la gestión de la ocupación del dominio público portuario; y comprobar que el registro de las operaciones fiscalizadas se adecue a los requisitos, principios, criterios y normas contables vigentes aplicables, al objeto de emitir una opinión sobre la fiabilidad de la información que suministran los estados financieros respecto de esas operaciones.


Del análisis de los resultados obtenidos en la fiscalización, en el Informe se exponen, entre otras, las siguientes conclusiones:


En relación con el cumplimiento de la normativa reguladora aplicable a la gestión de la ocupación y el aprovechamiento del dominio público del sistema portuario estatal:


  • Durante el periodo fiscalizado se otorgaron 622 concesiones, de las cuales sólo el 7,5% lo fueron mediante concurso. Este dato revela una débil concurrencia en el otorgamiento de las concesiones, bien por el escaso número de solicitantes -que podría estar motivado por una sobrecapacidad del sistema portuario-, o bien porque la legislación existente no favorece suficientemente la concurrencia.


En relación con el cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia y economía en la gestión de la ocupación y el aprovechamiento del dominio público del sistema portuario estatal:


  • Las inversiones del sistema portuario estatal que, entre 2006 y 2015, ascendieron a 7.560 millones de euros, produjeron un aumento de la superficie concesionable del conjunto del sistema portuario de 25.040.701 m2. Todas las Autoridades Portuarias, a excepción de las de Santander, Málaga, Motril y Huelva, experimentaron aumentos de superficie significativos y que, en 13 de ellas, se tradujeron en incrementos superiores a 500.000 m2. Estos incrementos generalizados se deben, en gran medida, al actual modelo de planificación de la actividad inversora del sistema portuario estatal. Según este modelo, las Autoridades Portuarias tienen reconocido el principio de autonomía de gestión y, con ello, una amplia independencia en la fijación de su estrategia. Ello dificulta que se establezca una planificación portuaria estatal clara y definida, convirtiéndose en una de las causas de la actual sobrecapacidad que tiene el sistema portuario, como ha puesto de manifiesto el aumento generalizado de espacio portuario de las distintas localizaciones.
  • El incremento de las inversiones en infraestructura portuaria no ha estado acompañado de un aumento de la actividad concesional, lo que ha conducido a una disminución del grado de ocupación del sistema portuario estatal pasando del 74,86%, de 2008, al 61,11% de 2015. Este descenso ha sido especialmente relevante en el caso de las Autoridades Portuarias de A Coruña (70%) y Gijón (44,98%). Respecto a estos descensos cabe destacar los casos de las Autoridades Portuarias de Avilés, Castellón, Alicante, Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife que, pese a disponer de capacidad excedentaria, acometieron nuevas inversiones, lo que contribuyó al incremento del exceso de capacidad.
  • En cuanto a la ocupación de las Autoridades Portuarias analizadas, destaca el bajo grado de ocupación de la de A Coruña a 31 de diciembre de 2015 (el 28,28%), consecuencia, fundamentalmente, de la finalización y puesta en explotación de las obras del puerto exterior de Langosteira en 2012; construido, sobre todo, por motivos medioambientales y para el que, aún en la actualidad, no se dispone de un acceso ferroviario. En la Autoridad Portuaria de Castellón, la causa principal de su capacidad excedentaria (63,20%) proviene de la dificultad de comercializar parte de los nuevos terrenos de la dársena sur, siendo necesario para su total rentabilización dotarla de un acceso directo ferroviario y ampliación del acceso terrestre.
  • No existe una correlación directa y proporcional entre el gasto en infraestructura y la ganancia de eficiencia y, por tanto, la inversión en inmovilizado portuario no constituyó un factor único en la mejora de competitividad ni en la atracción de tráfico hacia los puertos. Asimismo, un aumento simultáneo de la capacidad de puertos vecinos entraña el riesgo de mayor competencia de precios para intentar atraer el tráfico existente, por lo que, si no se consigue incrementar el volumen de tráfico global de las zonas colindantes, se producirá una pérdida de rentabilidad global.


Tras el análisis realizado, el Informe formula una serie de recomendaciones, entre ellas, las siguientes:


  • Teniendo en cuenta el volumen actual de las infraestructuras portuarias estatales, sería conveniente avanzar en la optimización de su utilización mediante el establecimiento, por parte de la Administración General del Estado, de un marco estratégico estatal claro y definido. En este sentido, sería conveniente que se priorizaran, entre otras medidas, las destinadas a la mejora de las conexiones ferroportuarias y a la promoción de las actividades logísticas.
  • A fin de evitar la elevada sobrecapacidad de los puertos del conjunto del sistema portuario de titularidad estatal, la Administración General del Estado, a través del Ente Público Puertos del Estado, debería establecer unos mecanismos de planificación y de control de las nuevas infraestructuras propuestas por cada una de las AAPP, en los que se realizasen unos estudios realistas de la demanda real y, además, se tuvieran en cuenta las necesidades del conjunto del sistema portuario, con un análisis de las perspectivas consideradas, no solo individualmente para cada Autoridad Portuaria, sino incluyendo también en el análisis las de los puertos cercanos.
  • Dado que el parámetro que mide la superficie concesionable del dominio público portuario de las AAPP no representa fielmente la realidad física de la superficie apta para otorgar en concesiones y que el cálculo realizado por cada una de ellas no es homogéneo, sería conveniente que el Ente Público Puertos del Estado, como responsable de la coordinación del sistema portuario estatal, elaborase unos parámetros útiles de medición de la capacidad portuaria. Esto contribuiría, además, a una más eficiente planificación estratégica de las necesidades de las infraestructuras portuarias.

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Informe completo (nº 1.233) 

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